Санкт-Петербург входит в российскую элиту инвестиционно
привлекательных регионов. По оценкам экспертов, в 2000 году Санкт-Петербург
занимал второе место по соотношению категории риск-потенциал к размещению
инвестиций среди остальных субъектов Российской Федерации. Уникальные характеристики города и открытая
позиция городских властей, рассматривающих инвестора в качестве долгосрочного
партнера, сформировали особый инвестиционный климат Санкт-Петербурга, одной из
основных черт которого является благоприятно развивающееся инвестиционное
законодательство.
Инвестиционный климат состоит из двух взаимосвязанных слагаемых: инвестиционного потенциала и инвестиционного риска. Как правило, под инвестиционным риском подразумевают вероятность потери инвестиций и дохода от них. На сегодняшний день в Санкт-Петербурге до конца не сформировано юридически и экономически разумное инвестиционное законодательство, регулирующее отношения, возникающие при осуществлении инвестиционной деятельности в сфере городской недвижимости. Несмотря на общее удовлетворительное состояние инвестиционного сектора бизнеса и реальные перспективы его дальнейшего развития, одним из основных инвестиционных рисков в Санкт-Петербурге продолжает оставаться законодательный. Под «законодательным риском» понимается низкое качество юридико-технической проработки нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие при осуществлении инвестиционной деятельности, и определяющих порядок построения взаимоотношений между субъектами инвестиционного процесса, что, в свою очередь, влечет невозможность обеспечения надлежащей правовой защитой интересов инвестора. Бесспорно, что улучшение инвестиционного климата за счет снижения рисков несравнимо проще и дешевле, чем за счет наращивания потенциала. Поэтому постоянное совершенствование инвестиционного законодательства, устанавливающего для инвесторов выгодные условия, необходимо в целях повышения инвестиционной активности, приносящей Санкт-Петербургу положительный экономический и социальный эффект в виде реальной прибыли, развития инфраструктуры, увеличения числа рабочих мест, улучшения экономической ситуации и благоустройства города.
Развитие городского законодательства, регулирующего инвестиционный процесс, в который могут быть вовлечены объекты недвижимости, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, можно условно разбить на три основных этапа.
Основной чертой первого этапа являлось то, что решение возникавших вопросов осуществлялось путем издания распоряжений мэра/губернатора Санкт-Петербурга с их последующей корректировкой. Избранная Администрацией тактика вполне логична, т.к. зачастую требовалось оперативное принятие решений. Согласитесь, что издание главой Администрации распоряжений более быстрая и гибкая система нормативно-правового регулирования, нежели принятие нового закона или внесение изменений в существующий. На протяжении всего этапа осуществлялся тщательный анализ складывающейся практики, определение и выявление приоритетных направлений инвестиционной деятельности в сфере недвижимости как для Санкт-Петербурга, так и для инвесторов, постоянное взаимодействие городских властей и профессиональных деловых кругов города. Целью данного этапа была разработка взаимовыгодных и рациональных положений для подготовки соответствующих законопроектов, закрепляющих сложившиеся «обычаи делового оборота». На тот период инвестиционное законодательство состояло из целого ряда распоряжений мэра/губернатора Санкт-Петербурга, основополагающими из которых были распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 03.06.94 N 585-р «О порядке предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях» и распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 04.04.97 N 283-р «Об упорядочении предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях».
Летом 1998 года работающие в нашем городе отечественные и иностранные инвесторы с интересом восприняли принятие Законодательным Собранием пакета городских инвестиционных законов, тексты проектов которых активно обсуждались с представителями инвестиционного сектора бизнеса. К этому времени уже имелся достаточный опыт нормативно-правового регулирования, к тому же обострилась объективная необходимость законодательного закрепления сложившейся практики. При подготовке законопроектов учитывали, что единые и понятные для всех правила, установленные законом, сделают инвестиционную политику открытой и создадут в Санкт-Петербурге условия, способствующие приходу на рынок серьезных инвесторов с их денежными средствами, новыми рабочими местами, налоговыми отчислениями.
В результате были приняты Закон Санкт-Петербурга от 30.07.98 N 185-36 «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Санкт-Петербурга», Закон Санкт-Петербурга от 30.07.98 N 184-37 «О внесении дополнений в Закон Санкт-Петербурга «О налоговых льготах» и Закон Санкт-Петербурга от 30.07.98 N 191-35 «Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга».
На этом работа над совершенствованием инвестиционного законодательства не завершилась. Правоприменительная практика инвестиционных законов указала на их недостатки. В 2000 году были изданы важные распоряжения губернатора Санкт-Петербурга в области регулирования инвестиционного процесса: введена дифференцированная система подготовки инвестиционно-тендерной документации (ИТД), сокращены сроки согласования ИТД, упорядочена замена перечисления средств на развитие инженерной инфрастуктуры, обеспечено проведение эксперимента по заключению предварительных инвестиционных договоров, создается единая городская информационная система в сфере развития недвижимости.
Основной целью третьего этапа является дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы инвестиционной деятельности в сфере городской недвижимости, которое будет осуществляться путем корректировки действующих и разработки новых законов, причем в настоящее время уже проходит обсуждение соответствующих законопроектов. Планируется принятие двух важных законов Санкт-Петербурга «О долевом участии застройщиков в развитии головных сооружений» и «О градостроительном планировании развития и градостроительном регулировании использования и застройки территории Санкт-Петербурга».
Какова же ситуация с реализацией основного инвестиционного закона - Закона Санкт-Петербурга «Об инвестициях в недвижимость» (далее - Закон) в настоящее время? Закон не изменялся с 1998 года и его практическое применение выявило определенные недостатки. Предлагаем рассмотреть некоторые из них.
Например, ст.1 Закона устанавливает, что он распространяется не только на права и обязанности инвестора, но определяет также права и обязанности Администрации Санкт-Петербурга, однако механизм ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение Администрацией своих обязанностей, например, превышение нормативных сроков согласования инвестиционно-тендерной документации (ИТД), не установлен.
При предоставлении зданий под реконструкцию результат инвестирования является общей долевой собственностью инвестора и Санкт-Петербурга в лице Администрации. Доля Санкт-Петербурга оценивается в размере начальной цены объекта инвестирования, однако Закон не определяет, каким образом доля Санкт-Петербурга передается инвестору. Учитывая, что речь идет о недвижимости, необходимо четко установить порядок определения долей инвестора и Санкт-Петербурга, а также процедуры передачи доли Санкт-Петербурга в собственность инвестора и регистрации права собственности инвестора на 100% результата инвестирования.
Закон не предусматривает в отношении зданий в числе возможных правовых форм предоставления объекта инвестирования передачу их в собственность инвестора до выполнения инвестиционных условий в исключительных случаях. Хотя такое нововведение и устроило бы многих инвесторов, скорее всего оно не будет одобрено городскими властями, т.к. по данной проблеме уже имеется негативный опыт. В качестве наиболее яркого примера можно привести ситуацию которая сложилась в свое время в сфере приватизации государственных предприятий на коммерческом конкурсе с инвестиционными (социальными) условиями. Как известно, до введения в действие Федерального закона от 21.07.97 N 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» победитель конкурса получал право собственности на приобретенное им имущество, приняв на себя по условиям конкурса определенные обязательства. Очень часто эти условия оставались невыполненными без каких-либо серьезных отрицательных последствий для покупателя имущества, последний же, став собственником имущества, получал возможность отчуждать его, а государство практически не имело возможности защитить свои интересы. В этой связи важными для защиты интересов государства и муниципальных образований стали положения п.2 ст.21 вышеназванного Федерального закона, в соответствии с которым право собственности на имущество, которое приватизируется на коммерческом конкурсе, переходит к победителю конкурса только после выполнения им всех инвестиционных и (или) социальных условий, кроме того победитель конкурса не вправе до перехода к нему права собственности на объект приватизации отчуждать его или распоряжаться им иным образом.
Перед тем как принять решение об инвестировании, инвестору необходимо участвовать в процессе подготовки и согласования ИТД. Проблема здесь заключается в том, что объекты инвестирования не подготовлены для инвестиционных торгов, т.к. отсутствует правовая, градостроительная, землеустроительная и техническая документация. Для того, чтобы принять решение о том, нужен ли этот объект инвестору вообще и подсчитать размер необходимых финансовых вложений, инвестор вынужден в настоящее время оплачивать подготовку ИТД и длительный срок ждать завершения процедуры разработки и согласования ИТД. В связи с этим, считаем целесообразным обеспечить возможность инвестора ознакомиться хотя бы с той информацией, которая имеется по конкретному объекту недвижимости, чтобы инвестор мог принять решение о целесообразности своего участия в инвестиционном процессе, в том числе определить объем финансовых затрат.
Также остается открытым вопрос о юридической силе
предшествовавших Закону распоряжений губернатора Санкт-Петербурга. Речь идет в
основном о распоряжении губернатора Санкт-Петербурга от 04.04.97 N 283-р
«Об упорядочении предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на
них на инвестиционных условиях» (далее – Распоряжение N 283-р). Проблема
заключается в следующем. Ст.6 Закона
устанавливает исчерпывающий перечень, состоящий из четырех случаев, когда
возможно целевое предоставление объектов инвестирования, а именно:
2. при наличии единственного лица, предложившего инвестиционные условия, отвечающие условиям конкурса При этом лицо, получившее право на заключение инвестиционного договора обязано уплатить в бюджет Санкт-Петербурга начальную цену объекта инвестирования или права на заключение инвестиционного договора, указанную в решении ИТК о выставлении объекта на торги;
3. в соответствии с решением о создании хозяйственного общества, в котором Санкт-Петербургу принадлежит 100% акций (долей) и целью деятельности которого является осуществление инвестиционной деятельности в отношении предоставленного объекта инвестирования;
4.
в иных случаях, предусмотренных действующим
законодательством Российской Федерации.
А в соответствии с последним подпунктом п.1.3. Распоряжения N
283-р предоставление объектов
инвестирования целевым назначением допускается «в иных случаях, определяемых
губернатором Санкт-Петербурга». По смыслу
указанного положения получается, что несмотря на действующий Закон,
Администрация по своему усмотрению может отдать кому угодно любой городской
объект недвижимости. Обширная городская практика пошла по этому пути и
обоснованием целевого предоставления объектов инвестирования во всех
официальных документах служит именно п.1.3. Распоряжения N 283-р, а не соответствующая норма Закона. Суть споров
по затронутому вопросу сводится к одному: можно ли считать Распоряжение
N 283-р, принятое за 2 года до Закона «случаем,
предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации». Некоторые говорят, что Распоряжение N
283-р является нормативным правовым актом,
его никто не отменял, поэтому все происходящее законно. На наш взгляд, Распоряжение
N 283-р должно было утратить силу в связи с
принятием Закона, т.к. закон субъекта РФ обладает высшей юридической силой
нежели противоречащее ему распоряжение главы местной администрации.
Кроме того, в
Закон предлагается включить положения об обеспечении возможности заключения
предварительных договоров об инвестиционной деятельности; закреплении основных
принципов работы информационной системы в сфере развития недвижимости
(открытость, достоверность, доступность, бесплатность); сокращении разделов
ИТД, связанных с вопросами градостроительства и архитектуры.
На сегодняшний день, и в правовой регламентации инвестиционного процесса в сфере недвижимости, и в правоприменительной практике, существует множество других недостатков, касающихся как общих, так и узкоспециальных вопросов. Достаточно упомянуть о проблеме «двойной рыночной» стоимости объекта инвестирования активно обсуждаемой среди профессиональных оценщиков. И все же мы надеемся, что последовательная и методичная работа законодательной и исполнительной властей Санкт-Петербурга над совершенствованием инвестиционных законов, основанная на тесном сотрудничестве с предпринимателями, увенчается успехом, и наш город станет обладателем наиболее благоприятного инвестиционного климата, базирующегося на четком и разумном инвестиционном законодательстве.